中华民族慈善思想源远流长，乐善好施，助人为乐，历来有慈善的传统。改革开放、经济转轨和社会转型促进了我国慈善活动的开展。
20 世纪90年代起，慈善作为一项事业迅速发展。另外，以青年为主体的志愿服务日益为全民普遍认同，并迎来了全民参与志愿服务的时代。在扶老、助残、救助孤儿、济困、助学等领域，慈善与志愿服务都发挥了越来越重要的作用。现代慈善事业强调它的公益性内涵，慈善作为社会公益事业的重要组成部分，又被称之为“公益慈善”。我国公益慈善事业和志愿服务的迅猛发展与我国系列法律法规和政策的推动密不可分，而且，这些法律法规和政策为慈善公益事业和志愿服务提供了有力的保障。
我国涉及公益慈善事业的法律法规和政策规范性文件主要有：《中华人民共和国公益事业捐赠法》（以下简称《公益事业捐赠法》）、《中华人民共和国企业所得税法》（以下简称《企业所得税法》）、《中华人民共和国红十字会法》（以下简称《红十字会法》）、《社会团体登记管理条例》、《基金会登记管理条例》、《个人所得税条例实施细则》、《救灾捐赠管理办法》等，而志愿服务的规范性文件主要是政策性文件、社团规范性文件，以及各省、市志愿服务地方性规范文件。
第一节公益慈善事业的法规与政策
一、公益慈善的特点和领域（一）公益慈善的特点公益慈善事业是公民、法人或其他组织自愿、无偿地给予慈善对象以及服务慈善对象的公益组织物质、资金、服务或其他方面善意帮助和支援的活动的总称。公益慈善事业作为社会主义保障体系的重要组成部分。概括起来看，公益慈善有以下一些特点：1．自愿性公益慈善被认为是继市场的“初次分配”，政府的“再分配”之后的“第三次分配”。这“第三次分配”是以道德、慈爱之心为基础，是发自个人内心的一种自由意志的主张。人们完全自愿地对社会弱势群体无偿救助，从事慈善活动不是强迫的。即使人们的慈善意识日益增强，仍是以自愿为前提。公民把慈善当作个人的义务，这是一个社会慈善文化被个人内化的结果，这种内化应该是一个柔性的过程，是通过社会慈善文化氛围的影响，体现的是“自愿性”，而不能是一个强制过程。 2．大众性（社会性）慈善事业是人类社会发展的文明产物。传统社会的慈善通常是有钱人自愿将钱、物分给穷人的少数人的“善举”；而现代公益慈善事业的参与主体多元，拥有最广泛的参与主体，无论个人、组织均可参与慈善事业。公益慈善不是个人行为，而是一种有组织、有规模的民间社会救济行为；公益慈善是一项人人可参与的事业，中国慈善领域出现了平民慈善和富豪慈善、企业慈善交相辉映的局面。 3．公益性公益的一般含义是公共利益，即一个社会中不特定多数人的利益。公益性是现代社会慈善事业的核心理念和根本属性。公益慈善事业的受益人数或潜在受益人是不特定多数人，受益主体具有开放性和公众性。公益慈善事业追求的是不特定多数人的利益，即有益性。主要表现为对贫弱者以金钱或物品相助，或者提供其他一些实际援助，创造增强受助者生存与发展能力的条件，维护其基本权利。中共十六届四中全会明确提出，要“健全社会保险、社会救勘、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”，第一次明确将发展慈善事业作为社会保障体系的重要组成部分。（二）公益慈善的领域我国《公益事业捐赠法》规定，公益事业是指非营利的救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；教育、科学、文化、卫生、体育事业；环境保护、社会公共设施建设；促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。《中国慈善事业发展指导纲要（2006～2010 年）》指出，广泛开展以公民、法人和其他社会组织自愿捐赠资产和劳动，为扶贫济困、安老助孤、帮残助医、支教助学等慈善事业奉献爱心的活动，是中华民族传统美德和人类社会文明的重要组成部分。随着慈善组织的增多和其社会救助功能的扩大，公益慈善事业的内容也越来越丰富。一方面，继续重视传统型的慈善活动，如救助灾害、救济贫困、安老助孤等。另一方面，则将范围拓展到助残、文化教育、医疗卫生等方面，如慈善教育、支教助学：慈善医疗等。从形式上来看，公益慈善事业既有传统的自愿捐赠资产，也有新兴的志愿慈善服务。
二、公益慈善组织（一）公益慈善组织的特点根据《大英百科全书》的定义，慈善团体系指以促进人类的福祉为努力目标的团体，它不仅是积极地减轻人类痛苦，而且更是积极地促进人类的幸福。从目的和功能角度来看，公益慈善组织是以社会捐赠为基础，以从事慈善活动为目的，自愿而无偿地对受助人提供帮助的社会团体。在现代社会，公益慈善组织实际上属于非政府组织（NGO）非营利性组织、（NPO），学界也把这类组织称作“第三部门”，以有别于公权力组织（行政组织、执法组织等）和营利性组织（企业组织、金融机构等）。20 世纪 80 年代，随着中国的社会福利制度变迁，公益慈善组织在恢复中发展，在发展中壮大。公益慈善组织有以下一些特点。 1．非营利性慈善组织向社会提供的产品是价值观或利益聚合，作为公共财富的生产者为服务对象提供服务。公益慈善组织以救助弱者为重点，其发展的内在驱动力并不是追求利润，不以营利为目的。公益慈善组织在初始阶段所获得的利益，都是由公众或政府等组织无偿捐献的，它不是一个生产单位，而是一个接收单位，这种接收是暂时保管性质的；公益慈善组织获得可能是需要长期经营保管的资金时，组织所积累的利润不得返还其“拥有者”，也不能在组织内部以任何形式分发。 2．公益性 2006 年 10 月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系；在党的十七大上，再次强调慈善事业是社会保障体系的重要组成部分。社会救助体制的运转需要大量的资金和人力，政府的财政收入只能提供部分的支持，公益慈善组织作为慈善事业的载体的作用非常明显。公益慈善组织提供的服务具有惠及公众的性质，取之于社会公众用之于社会公众。公益慈善组织是提供和传递福利资源的另一类有效途径，它的目标通常和社会福利政策相关联。（二）我国公益慈善组织的主要类型按照国际上的一般理解，慈善事业是由社会性的“非政府组织”来提供服务的，慈善组织是以社会捐赠为基础的公益性的社团法人和财团法人。现代慈善事业，通常是由专门的社会化慈善团体来推动和实施，慈善组织是慈善事业的主要载体。中国的慈善公益组织的构成开始出现多元化趋势。从不同的角度出发，公益慈善组织的分类则不同。根据我国的法律规定，非政府组织大体分为三种类型：社会团体、基金会、民办非企业单位。公益慈善组织主要集中在基金会、社会团体、非营利公益社会团体。（1）慈善基金会。根据《基金会管理条例》规定，基金会分为面向公众募捐的基金会（公募基金会）和不得面向公众募捐的基金会（非公募基金会）。公募基金会按照募捐的地域范围，分为全国性公募基金会和地方性公募基金会。（2）非营利性社会团体。根据《社会团体登记管理条例》规定，社会团体是指民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。（3）草根慈善组织、民办非企业单位。除正式登记的慈善基金会、非营利性社团组织之外，还存在一些草根性质的慈善事业组织。它们不能募集资金，但可以通过私人渠道或海外资助获得资源。有些组织登记为民办非企业组织或挂靠在一些社团组织下面从事自愿性的社会慈善活动。各类慈善组织在慈善事业实践环节发挥着各自不同的作用。他们有些侧重募捐、有些侧重实施或协调。我国有许多慈善组织通常集筹募资金、运营增值和开展公益活动三项功能于一身。（三）我国公益慈善组织的发展 1993 年 1 月，中国出现第一家地方性慈善组织——吉林省慈善总会。l994 年成立的中华慈善总会，目前在全国拥有 260 多个会员单位。诞生于 l904 年的中国红十字会，截至 2008 年 9 月，在全国注册的慈善组织中，县级以上慈善会、红十字会 4100 多家。1993 年 10 月，《红十字会法》正式颁布施行，这是全国唯一的为一个慈善机构制定的全国性法律。 20 世纪 80 年代，我国出现了第一批公益基金会，通过募捐，兴办慈善事业。 1988 年《基金会管理办法》出台；l989 年，国务院颁布《社会团体登记管理条例》；为适应慈善事业的发展，2004 年修订《基金会登记管理条例》。基金会在法律的保障下迅速发展，涌现一批有影响力的基金会，如中国少年儿童发展基金会、中国青少年发展基金会、中国残疾人福利基金会、中国妇女发展基金会、中国扶贫基金会、宋庆龄基金会等。截至 2008 年 9 月，在全国注册的慈善组织中，各级基金会有 l361 家。慈善组织数量发展较快，在教育、文化、科学、卫生、社区建设、扶贫等领域的社会公益事业中发挥着越来越重要的作用，成为除政府之外我国解决社会问题的一种重要补充力量。我国非常重视慈善类民间组织的发展。2005 年，民政部在《关于促进慈善类民间组织发展的若干意见》中对慈善类民间组织的发展作出相关规定： 1．培育发展慈善类民间组织的方针培育发展慈善类民间组织，要坚持以群众需求为导向，实行国家鼓励、社会参与、民间自愿的方针，发展与规范并重。各级民政部门应加强组织领导，结合实际工作，制定发展慈善类民间组织的规划，鼓励群众参与慈善事业，解决发展中存在的问题。对于涉及社会福利、社会救助等类型的慈善类民间组织，民政部门可以承担起业务主管单位的职能，在成立和运作的初期给与扶持。有条件的地方，民政部门可给予慈善类民间组织在办公场地、起动资金、项目展等方面以必要的支持。要充分发挥民间组织登记管理机关和业务主管单位双重管理体制的积极作用。 2．鼓励慈善类民间组织在社区建设中发挥作用围绕和谐社区建没，鼓励慈善类民间组织在乡镇和社区建设中发挥作用；围绕社会福利社会化，发挥慈善类民间组织在安老扶弱、助残养孤方面的作用，缓解当前社会福利事业资金不足、机构偏少的矛盾；围绕全国城乡社会救助体系建设，发挥慈善类民间组织在扶危济困、救助赈灾中的作用，引导慈善类民间组织开展医疗、教育、住房、法律援助等专项救助，体现社会关怀，在农村乡镇和城市社区中开展这些活动的慈善类民间组织，不具备法人条件的，登记管理机关可予以备案，免登记费、公告费。法人条件成熟的，可予以登记。 3．鼓励慈善类民间组织开展活动，加强人才培训鼓励慈善类民间组织结合自身业务特点和优势，开展活动。善款要专款专用。要提高服务技能，拓展服务领域，把活动深入到基层，使服务对象切实受益。进一步探索慈善服务新模式，注重慈善项目开发的科学性和针对性，提高组织与动员社会资源的能力。重视实施慈善品牌战略，提升品牌价值，扩大品牌影响。慈善类民间组织要重视人才培训，提高从业人员道德素质和业务素质。采取激励措施，吸引更多专业人才从事慈善事业。促进人才专业化、职业化。注重发挥志愿者的作用，组织和动员他们开展各项慈善活动。 4．规范和监督慈善类民间组织的行为制订和完善民间组织年度工作报告制度、评估制度、信息披露制度、财产管理制度和民间组织行为准则，督促慈善类民间组织建立以章程为核心的内部治理结构，保证组织高效、民主、规范运行。加强信息披露工作。慈善类民间组织要自觉、主动接受社会的监督、咨询。凡属强制性披露的信息，慈善类民间组织应当真实、准确、完整披露；与捐赠人有合同约定需要披露的，应严格按合同要求披露。
三、公益事业捐赠的主要规定改革开放以来，我国政府十分重视公益慈善事业的发展。社会捐赠则是保证公益慈善事业发展的主要经济来源之一。目前，我国公益慈善捐赠活动相当活跃，为了鼓励捐赠，规范捐赠和受赠行为，保护捐赠人、受赠人和受益人的合法权益，促进公益事业的发展，我国颁布了一系列的规范性文件。例如，l999 年我国颁布了《公益事业捐赠法》；2006 年卫生部发布《卫生部接受社会捐赠财产管理暂行办法》（卫办规财发[2006]7 号），以加强接受社会捐赠财产的管理，充分发挥捐赠资金使用效益；2007 年颁布的《企业所得税法》规定企业捐赠的税收优惠措施；2008 年《中华人民共和国个人所得税法实施条例》规定个人捐赠的税收优惠措施；2008 年中华人民共和国民政部令第 3 号公布施行《救灾捐赠管理办法》等。
（一）公益事业捐赠的原则 1．平等原则在捐赠主体上，依据《公益事业捐赠法》规定，自然人、法人或者其他组织均可进行捐赠财产，用于公益事业。这也就是说，个人无论性别、年龄、国籍、经济状况、宗教信仰等情况，组织则无论其是否具有法人资格，均有权捐赠。捐赠主体是多元的，捐赠是一项平等的权利。 2．自愿无偿原则《公益事业捐赠法》规定，自然人、法人或者其他组织捐赠财产用于公益事业的，应当自愿和无偿的；禁止强行摊派或者变相摊派。 3．公益原则依据《公益事业捐赠法》规定，自然人、法人或者其他组织向公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠；而且其捐赠财产是用于公益事业；不得以捐赠为名从事营利活动；公益性社会团体受赠的财产及其增值为社会公共财产，受国家法律保护，任何单位和个人不得侵占、挪用和损毁。 4．合法与符合社会公德《公益事业捐赠法》规定，捐赠应当遵守法律、法规，不得违背社会公德，不得损害公共利益和其他公民的合法权益。 5．国家鼓励公益事业捐赠《公益事业捐赠法》规定，国家鼓励公益事业的发展，对公益性社会团体和公益性非营利的事业单位给予扶持和优待。国家鼓励自然人、法人或者其他组织对公益事业进行捐赠。对公益事业捐赠有突出贡献的自然人、法人或者其他组织，由人民政府或者有关部门予以表彰。
（二）公益事业捐赠人和受赠人的权利和义务 1．捐赠人的权利和义务《公益事业捐赠法》规定，捐赠人包括境内外的自然人、法人或其他组织。捐赠人有如下的权利：（1）选择受赠人的权利。自然人、法人或者其他组织可以选择符合其捐赠意愿的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位进行捐赠。（2）捐赠的决定权。捐赠人可以与受赠人就捐赠财产的种类、质量、数量和用途等内容订立捐赠协议。捐赠人有权决定捐赠的数量、用途和方式。（3）捐赠留名权。捐赠人对于捐赠的公益事业工程项目可以留名纪念；捐赠人单独捐赠的工程项目或者主要由捐赠人出资兴建的工程项目，可以由捐赠人提出工程项目的名称，报县级以上人民政府批准。（4）捐赠人有权向受赠人查询捐赠财产的使用、管理情况，并提出意见和建议。捐赠人有如下的义务：（1）捐赠的财产应当是其有权处分的合法财产。（2）捐赠人应当依法履行捐赠协议，按照捐赠协议约定的期限和方式将捐赠财产转移给受赠人。（3）捐赠人捐赠财产兴建公益事业工程项目，应当与受赠人订立捐赠协议，对工程项目的资金、建设、管理和使用作出约定。（4）捐赠的公益事业工程项目由受赠单位按照国家有关规定办理项目审批手续，并组织施工或者由受赠人和捐赠人共同组织施工。工程质量应当符合国家质量标准。 2．受赠人的权利和义务根据《公益事业捐赠法》规定，公益事业捐赠受赠人分为三类。第一类是公益性社会团体。公益性社会团体是指依法成立的，以发展公益事业为宗旨的基金会、慈善组织等社会团体。第二类是公益性非营利的事业单位。公益性非营利的事业单位是指依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共题机构和社会福利机构等。第三类是在发生自然灾害时或者境外捐赠人要求县级以上人民政府及其部门作为受赠人时，县级以上人民政府及其部门可以接受捐赠，并依照本法的有关规定对捐赠财产进行管理。另据《卫生部接受社会捐赠财产管理暂行办法》规定，发生重大疫情、突发公共卫生事件等特殊情况，国内外单位和个人要求卫生部作为受赠人时，卫生部可以接受捐赠。受赠人有如下的权利：（1）受赠人依法接受捐赠。（2）对于不易储存、运输和超过实际需要的受赠财产，受赠人可以变卖，所取得的全部收入，应当用于捐赠目的。按照合法、安全、有效的原则，积极实现捐赠财产的保值增值。（3）县级以上人民政府及其部门作为受赠人时，可以将受赠财产转交公益性社会团体或者公益性非营利的事业单位；也可以按照捐赠人的意愿分发或者兴办公益事业，但是不得以本机关为受益对象。受赠人有如下的义务：（1）捐赠的公益事业工程项目竣工后，受赠单位应当将工程建设、建设资金的使用和工程质量验收情况向捐赠人通报。（2）受赠入接受捐赠后，应当向捐赠人出具合法、有效的收据，将受赠财产登记造册，妥善保管。（3）对于捐赠人查询捐赠财产的使用、管理情况的，受赠人应当如实答复。（4）受赠人与捐赠人订立了捐赠协议的，应当按照协议约定的用途使用捐赠财产，不得擅自改变捐赠财产的用途。如果确需改变用途的，应当征得捐赠人的同意。（5）受赠人应当公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况，接受社会监督。受赠人应当依照国家有关规定，建立健全财务会计制度和受赠财产的使用制度，加强对受赠财产的管理。受赠人每年度应当向政府有关部门报告受赠财产的使用、管理情况，接受监督。必要时，政府有关部门可以对其财务进行审计。
（三）捐赠财产的使用和管理 1．捐赠财产登记造册受赠人接受捐赠后，应当向捐赠人出具合法、有效的收据，将受赠财产登记造册，妥善保管。 2．合法有效使用捐赠财产公益性社会团体应当将受赠财产用于资助符合其宗旨的活动和事业。对于接受的救助灾害的捐赠财产，应当及时用于救助活动。基金会每年用于资助公益事业的资金数额，不得低于国家规定的比例。公益性社会团体应当严格遵守国家的有关规定，按照合法、安全、有效的原则，积极实现捐赠财产的保值增值。公益性非营利的事业单位应当将受赠财产用于发展本单位的公益事业，不得挪作他用。对于不易储存、运输和超过实际需要的受赠财产，受赠人可以变卖，所取得的全部收入，应当用于捐赠目的。受赠人与捐赠人订立了捐赠协议的，应当按照协议约定的用途使用捐赠财产，不得擅自改变捐赠财产的用途。如果确需改变用途的，应当征得捐赠人的同意。 3．健全捐赠财产的管理受赠人应当依照国家有关规定，建立健全财务会计制度和受赠财产的使用制度，加强对受赠财产的管理。 4．公开使用捐赠财产，接受监督受赠人每年度应当向政府有关部门报告受赠财产的使用、管理情况，接受监督。必要时，政府有关部门可以对其财务进行审计。海关对减免关税的捐赠物品依法实施监督和管理。县级以上人民政府侨务部门可以参与对华侨向境内捐赠财产使用与管理的监督。捐赠人有权向受赠人查询捐赠财产的使用、管理情况，并提出意见和建议。对于捐赠人的查询，受赠人应当如实答复。受赠人应当公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况，接受社会监督。
（四）对捐赠人的优惠措施 1．对企业捐赠的优惠措施《公益事业捐赠法》规定，公司和其他企业依照本法的规定捐赠财产用于公益事业，依照法律、行政法规的规定享受企业所得税方面的优惠。 2007 年颁布的《企业所得税法》规定，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额 12％以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。 2．对个人捐赠的优惠措施《公益事业捐赠法》规定，自然人和个体工商户依照本法的规定捐赠财产用于公益事业，依照法律、行政法规的规定享受个人所得税方面的优惠。 2003 年 4 月 30 日，财政部、国家税务总局发出通知：“对企业、个人等社会力量向防治非典事业捐赠的现金和实物，允许在缴纳所得税前全额扣除。”这是我国首次做出针对突发性、特殊性公共卫生事件出台税收优惠政策。《财政部、国家税务总局、民政部关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》（财税[2008]160 号）规定，个人通过社会团体、国家机关向公益事业的捐赠支出，按照现行税收法律、行政法规及相关政策规定准予在所得税税前扣除。《中华人民共和国个人所得税法实施条例》规定，捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额 30％的部分，可以从其应纳税所得额中扣除。 3．对公益性社会团体的优惠措施《财政部、国家税务总局、民政部关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》（财税 [2008]160 号）规定，符合规定的基金会、慈善组织等公益性社会团体，可按程序申请公益性捐赠税前扣除资格。 4．对境外捐赠的优惠措施境外向公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠的用于公益事业的物资，依照法律、行政法规的规定减征或者免征进口关税和进口环节的增值税。 5．对捐赠的工作项目的优惠措施对于捐赠的工程项目，当地人民政府应当给予支持和优惠。
（五）救灾捐赠管理的主要内容 1．救灾捐赠受赠人的类型．根据《救灾捐赠管理办法》规定，救灾捐赠受赠人有三类。第一类是县级以上民政部门及其委托的社会捐助接收机构；第二类是经县级以上民政部门认定的具有救灾宗旨的公益性民间组织；第三类是法律、行政法规规定的其他组织。 2．组织救灾捐赠与募捐（1）民政部可以根据灾情组织开展跨省（自治区、直辖市）或者全国性救灾捐赠活动，县级以上民政部门按照部署组织实施；经同级人民政府批准，县级以上民政部门组织开展本行政区域内的救灾捐赠活动，但不得跨区域开展；在县级以上民政部门开展的救灾捐赠活动中．同级人民政府辖区内的各系统、各部门、各单位在本系统、本部门、本单位内组织实施。（2）救灾募捐主体是指在县级以上民政部门登记的具有救灾宗旨的公募基金会。具有救灾宗旨的公募基金会，可以依法开展救灾募捐活动，但在发生自然灾害时所募集的资金不得用于增加原始基金。（3）开展义演、义赛、义卖等大型救灾捐赠和募捐活动，举办单位应当在活动结束后 30 日内，报当地民政部门备案。备案内容包括：举办单位、活动时间、地点、内容、方式及款物用途等。 3．接受救灾捐赠（1）县级以上民政部门接受救灾捐赠款物，根据工作需要可以指定社会捐助接收机构、具有救灾宗旨的公益性民间组织组织实施。乡（镇）人民政府、城市街道办事处受县（县级市、市辖区）人民政府委托，可以组织代收本行政区域内村民、居民及驻在单位的救灾捐赠款物。代收的捐赠款物应当及时转交救灾捐赠受赠人。（2）救灾捐赠受赠人应当向社会公布其名称、地址、联系人、联系电话、银行账号等。法人或者其他组织捐赠其自产或者外购商品的，需要享受税收优惠政策的，应当提供相应的发票及证明物品质量的资料。救灾捐赠受赠人接受救灾捐赠款物后，应当向捐赠人出具符合国家财务、税收管理规定的接收捐赠凭证。（3）救灾捐赠受赠人接受救灾捐赠款物时，应当确认银行票据，当面清点现金，验收物资。捐赠人所捐款物不能当场兑现的，救灾捐赠受赠人应当与捐赠人签订载明捐赠款物种类、质量、数量和兑现时间等内容的捐赠协议。 4．境外救灾捐赠民政部负责对境外通报灾情，表明接受境外救灾捐赠的态度，确定受援区域。民政部负责接受境外对中央政府的救灾捐赠。县级以上民政部门负责接受境外对地方政府的救灾捐赠。具有救灾宗旨的公益性民间组织接受境外救灾捐赠，应当报民政部门备案。救灾捐赠受赠人接受的外汇救灾捐赠款按国家外汇管理规定办理。境外救灾捐赠物资的检验、检疫、免税和入境，按照国家的有关规定办理。对免税进口的救灾捐赠物资不得以任何形式转让、出售、出租或者移作他用。 5．救灾捐赠款物的管理和使用（1）救灾捐赠受赠人应当对救灾捐赠款指定账户，专项管理，并对救灾捐赠物资建立分类登记表册。具有救灾宗旨的公益性民间组织应当按照当地政府提供的灾区需求，提出分配、使用救灾捐赠款物方案，报同级民政部门备案，接受监督。（2）在民政部组织开展的跨省（自治区、直辖市）或者全国性救灾捐赠活动中，民政部可以统一分配、调拨全国救灾捐赠款物。县级以上民政部门根据灾情和灾区实际需求，可以统筹平衡和统一调拨分配救灾捐赠款物，并报上一级民政部门统计。对捐赠人指定救灾捐赠款物用途或者受援地区的，应当按照捐赠人意愿使用。在捐赠款物过于集中同一地方的情况下，经捐赠人书面同意，省级以上民政部门可以调剂分配。（3）发放救灾捐赠款物时，应当坚持民主评议、登记造册、张榜公布、公开发放等程序，做到制度健全、账目清楚、手续完备，并向社会公布。县级以上民政部门应当会同监察、审计等部门及时对救灾捐赠款物的使用发放情况进行监督检查。捐赠人有权向救灾捐赠受赠人查询救灾捐赠财产的使用、管理情况，并提出意见和建议。对于捐赠人的查询，救灾捐赠受赠人应当如实答复。（4）对灾区不适用的境内救灾捐赠物资，经捐赠人书面同意，报县级以上民政部门批准后可以变卖。对灾区不适用的境外救灾捐赠物资，应当报省级民政部门批准后方可变卖。变卖救灾捐赠物资应当由县级以上民政部门统一组织实施，一般应当采取公开拍卖方式。变卖救灾捐赠物资所得款必须作为救灾捐赠款管理、使用，不得挪作他用。（5）可重复使用的救灾捐赠物资，县级以上民政部门应当及时回收、妥善保管；作为地方救灾物资储备。（6）接受的救灾捐赠款物，受赠人应当严格按照使用范围，在本年度内分配使用，不得滞留。如确需跨年度使用的，应当报上级民政部门审批。（7）救灾捐赠款物的接受及分配、使用情况应当按照民政部规定的统计标准进行统计，并接受审计、监察等部门和社会的监督。救灾捐赠、募捐活动及款物分配、使用情况由县级以上民政部门统一向社会公布，一般每年不少于两次。集中捐赠和募捐活动一般应在活动结束后一个月内向社会公布信息。（8）各级民政部门在组织救灾捐赠工作中，不得从捐赠款中列支费用。经民政部门授权的社会捐助接收机构、具有救灾宗旨的公益性民间组织，可以按照国家有关规定和自身组织章程，在捐赠款中列支必要的工作经费。捐赠人与救灾捐赠受赠人另有协议的除外。四、彩票与公益事业的发展我国发行彩票始于 20 世纪 80 年代。1987 年，国务院批准民政部发行福利彩票（当时称社会福利有奖募捐奖券）；1994 年，国务院批准原国家体委（现国家体育总局）发行体育彩票。l987 年至 2008 年，全国累计发行彩票 5700 多亿元。
（一）彩票的发行、销售《彩票管理条例》规定，彩票是国家为筹集社会公益资金，促进社会公益事业发展而特许发行、依法销售，自然人自愿购买，并按照特定规则获得中奖机会的凭证。彩票的发行、销售和开奖，应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。彩票发行机构、彩票销售机构应当及时将彩票发行、销售情况向社会全面公布，接受社会公众的监督。 1．彩票的发行和销售（1）彩票的发行。国务院特许发行福利彩票、体育彩票。未经国务院特许，禁止发行其他彩票。禁止在中华人民共和国境内发行、销售境外彩票。（2）彩票品种的审批程序。彩票发行机构申请开设、停止福利彩票、体育彩票的具体品种或者申请变更彩票品种审批事项的，应当依照本条例规定的程序报财政部批准。财政部应当根据彩票市场健康发展的需要，按照合理规划彩票市场和彩票品种结构、严格控制彩票风险的原则，对彩票发行机构的申请进行审查。应当通过专家评审、听证会等方式对开设彩票品种听取社会意见。因维护社会公共利益的需要，在紧急情况下，财政部可以采取必要措施，决定变更彩票品种审批事项或者停止彩票品种。（3）彩票销售。彩票发行机构、彩票销售机构可以委托单位、个人代理销售彩票。彩票发行机构、彩票销售机构应当与接受委托的彩票代销者签订彩票代销合同。彩票代销者不得委托他人代销彩票。彩票发行机构、彩票销售机构、彩票代销者不得有下列行为：一是进行虚假性、误导性宣传；二是以诋毁同业者等手段进行不正当竞争；三是向未成年人销售彩票；四是以赊销或者信用方式销售彩票。 2．彩票机构的设置和职责民政部、体育行政部门依法设立的福利彩票发行机构、体育彩票发行机构，分别负责全国的福利彩票、体育彩票发行和组织销售工作。省、自治区、直辖市民政部门、体育行政部门依法设立的福利彩票销售机构、体育彩票销售机构，分别负责本行政区域的福利彩票、体育彩票销售工作。 3．彩票监督管理工作财政部负责全国的彩票监督管理工作。民政部、体育行政部门按照各自的职责分别负责全国的福利彩票、体育彩票管理工作。省、自治区、直辖市财政部门负责本行政区域的彩票监督管理工作。省、自治区、直辖市民政部门、体育行政部门按照各自的职责分别负责本行政区域的福利彩票、体育彩票管理工作。县级以上各级公安机关和县级以上工商行政管理机关，在各自的职责范围内，依法查处非法彩票，维护彩票市场秩序。
（二）彩票公益金发行彩票是国家筹集公益资金的一种重要手段。彩票公益金是从彩票发行收入中按规定比例提取的，专项用于社会福利、体育等社会公益事业的资金。 1．彩票公益金的比例《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》（国发[2001]35 号）规定，从 2002 年 1 月 113 起，彩票发行资金构成比例调整为：返奖比例不得低于 50％，发行费用比例不得高于 15％，彩票公益金比例不得低于 35％。今后随彩票发行规模的扩大和品种增加，进一步适当调整彩票发行资金构成比例，降低发行费用，增加彩票公益金。 2．彩票公益金的管理《彩票管理条例》规定，彩票公益金按政府性基金管理办法纳入预算，实行“收支两条线”管理，专款专用，结余结转下年继续使用，不得用于平衡一般预算。 3．彩票公益金的分配与使用彩票公益金按 50．50 的比例在中央与地方之间分配，由各省、自治区、直辖市彩票机构分别上缴中央财政和省级财政。上缴中央财政的彩票公益金，用于补充全国社会保障基金、社会福利事业、体育事业和国务院批准的其他社会公益事业。上缴省级财政的彩票公益金，将福利彩票和体育彩票分开核算，坚持按彩票发行宗旨使用。
（三）彩票对公益事业的促进 1．国家发行彩票是筹措社会公益事业发展资金的重要来源彩票是一种特殊形式的社会捐赠，国际上通常的做法是以其来支持慈善事业的发展。彩票公益金是从彩票发行收入中按规定比例提取的，专项用于社会福利、体育等社会公益事业的资金。我国彩票发行规模稳步扩大，彩票公益金逐步增加。彩票公益金使用领域从最初的民政福利和体育事业，逐步扩大到了青少年学生校外教育、教育助学、北京奥运会、城乡医疗救助、红十字、残疾人、文化、扶贫救灾、法律援助等社会公益事业。彩票的社会认同度得到提高，初步形成了彩票事业与社会公益事业协调发展、良性互动的机制，彩票公益金促进社会公益事业发展成效明显，初步形成彩票市场发展与彩票公益金筹集良性互动机制。 2．国家发行彩票为人们提供了支持社会公益事业的平台彩票活动源于游戏。作为游戏的延伸，彩票满足了参与者各种个性的心理需要，具有广泛的群众基础和社会基础。彩票机构通过不断丰富彩票游戏品种，改善彩票销售场所购买环境和服务，打造公益品牌形象和健康的彩票文化，既有利于改善人们文化娱乐休闲的质量，而且为人们提供了奉献爱心、支持社会公益事业发展的平台，有利于引导和培养人们热心公益事业的习惯。彩票公益金是广大彩票购买者对社会公益事业的自愿无偿捐赠，而且这种方式有别于面对面的捐赠，能最有效地保护受助人的人格尊严。第二节志愿服务的法规与政策从一般意义上看，志愿服务是指人们在不以获得物质报酬为目标，自愿贡献个人时间和精力，为满足他人和生活的需要、推动人类发展、社会进步和社会福利事业而提供的各种服务。我国志愿服务有很长的历史传统，近年来为了进一步推动和规范志愿服务，国家出台了一些法规和政策。社会工作者虽然就其职业活动而言不属于志愿服务，但社会工作者在其工作中经常要组织、推动和指导志愿服务活动，因此也应该对志愿服务的法规和政策有清楚的了解。
一、志愿服务的特点 1．自愿性志愿服务有别于强制性劳动。志愿服务是出于人们的自愿选择，而非受迫于任何外界强制，是人们主动承担起对他人、对社会的责任。这种自愿心理的产生来源于一种使命感—— 觉得对自己所从事的事业有义不容辞的责任，这种使命感使人们充满了奉献精神。引发自愿的另一动机在于表达参与诉求，即公民自主要求参与社会事务，追求社会民主价值的愿望。 2．非营利性志愿服务区别于商业服务。志愿者在进行志愿服务时，不以经济利益为第一诉求，其目标助人和自助。志愿者组织作为志愿服务的重要载体，可以在一定时期内积累一定的利润，但这些利润不能在团体内部以任何形式分发，必须返回团体使命所规定的工作中去。要将积累返还社会，提供公共物品和服务，满足更广义的公共利益。 3．无偿性志愿服务有别于有偿服务。等价有偿的原则不适用志愿服务。志愿者不以谋取报酬为目的参加志愿服务，奉献是志愿精神的内容之一。
二、我国志愿服务的主要规定（一）我国志愿服务的规范性文件类型志愿服务在我国宪法和法律指引下规范发展，与此同时，志愿服务迅猛发展又推动志愿规范化的进程加快，相关志愿服务的法律法规、政策日益完善和健全。 1．宪法中的有关规定我国《宪法》第二十四条规定，国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明建设。志愿服务是社会主义精神文明建设的一个有效载体，宪法为开展志愿服务提供了一个根本依据，也是对志愿服务进行鼓励和保护的重要依据。 2．法律中的有关规定《残疾人保障法》、《未成年人保护法》、《妇女权益保障法》、《老年人权益保障法》、《红十字会法》、《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）等保护特殊群体利益的法律，以及涉及公共利益的法律，均倡导并规范志愿服务，充分发挥志愿服务的社会作用。 3．党和政府的政策性文件目前，我国尚无全国性志愿服务立法。现阶段我国志愿服务以政策文件为主。党和国家有关部门除了在文件中提及志愿服务的内容外，还发布了一系列专门的志愿服务的政策性文件。如，2006 年 lo 月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“以相互关爱、服务社会为主题，深入开展城乡社会志愿服务活动，建立与政府服务、市场服务相衔接的社会志愿服务体系”。2006 年，中央组织部、中央宣传部、民政部、司法部、教育部、农业部、文化部、卫生部、国家人口计生委、国务院扶贫办、共青团中央、全国妇联、中国科协联合下发《关于在农村基层广泛开展志愿服务活动的意见》（民发[2006]31 号），2006 年，国务院《关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发[2006]14 号），2008 年，中央精神文明建设指导委员会印发《关于深入开展志愿服务活动的意见》等。 4．社会团体规范性文件共青团中央、中国红十字总会、中国社会工作协会社区志愿者工作委员会等相继出台了相关规范性文件，从志愿服务的招募、注册、培训、开展志愿服务、管理、保障和激励等方面进行规范。l999 年 2 月，中国青年志愿者协会通过《中国青年志愿者协会章程》，2007 年，中国红十字总会制订《中国红十字志愿服务管理办法》，2005 年，中国社会工作协会社区志愿者工作委员会公布《中国社区志愿者注册管理办法》（试行）。 5．地方规范性文件 1999 年 8 月 5 日，广东省第九届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《广东省青年志愿服务条例》，于同年 9 月 20 日开始施行，这是我国第一个专门性志愿服务的规范性文件，也是第一个关于志愿服务的地方性法规。随后，我国各省市均出台了志愿服务地方性规范性文件。截至 2009 年 6 月，我国内地已有广东省、山东省、宁波市、福建省、河南省、黑龙江省、杭州市、抚顺市、银川市、成都市、深圳市、南京市、吉林省、宁夏回族自治区、湖北省、济南市、江苏省、北京市、江西省、浙江省、天津市、青岛市、广州市、新疆维吾尔自治区、海南省 25 个省市通过了地方性的（青年）志愿服务条例。（二）我国志愿服务地方规范性文件的主要内容 1．志愿服务的范围我国志愿服务的范围非常广泛，涉及教育、科技、文化、卫生、体育、环境保护，以及大型社会活动和其他社会公益事业领域。从服务对象、服务项目、服务区域等角度来看，志愿服务范围主要有：扶贫济困、帮孤助残、青少年服务、助老、拥军优属；支教助学、科技推广、法制宣传、抢险救灾、医疗卫生、法律援助、治安防范、环境保护；社区服务、农村公益事业；海外服务、国际组织资助的工作项目。 2．志愿者组织的职责在实现志愿服务的规范化、制度化和社会化的过程中，我国志愿者组织具有非常重要的地位。我国志愿服务地方规范性文件对志愿者组织职责的规定，主要集中在以下几个方面：（1）建立健全开展志愿服务活动的各项措施和制度。（2）志愿者招募、注册、培训、考核和表彰等管理工作。（3）制定志愿服务计划，协调、组织实施志愿服务。（4）维护和保障志愿者的合法权益。（5）为志愿者提供必要的帮助。（6）志愿服务活动资金、物资的筹集、使用和管理。（7）组织开展志愿服务的宣传、合作与交流。3．志愿者组织的招募志愿者组织的招募是志愿者组织的主要职责之一。根据各地方志愿服务规范性文件总结，从招募的主体上来看，招募志愿者可以分为自行招募、联合招募、委托招募、组织招募、社会公开招募、海外招募等。各地方志愿服务条例规定，招募志愿者应当遵循公开原则。志愿者组织应当以适当的方式公告志愿服务计划；招募人数、条件，服务时间，服务内容，服务对象，培训使用，管理考核等必要事项；与志愿服务项目有关的真实、准确、完整的信息，并明确告知在志愿服务过程中可能出现的风险。 4．志愿者的权利目前，我国各地方性志愿服务法规，对于志愿者的权利集中规定在自愿参与权、知情权、获得必要条件和保障权、获得教育和培训权、请求解决问题权、困难时优先获得帮助权、监督权等方面。例如：（1）自愿加入或退出志愿者组织。（2）参加志愿服务活动方面。自愿参加志愿服务活动；拒绝超出约定范围的志愿服务；选择与自身行为能力相适应的青年志愿服务项目；拒绝提供违反法律和违背社会公德的服务。（3）获得所参与志愿服务活动的真实、准确、完整信息。（4）参与志愿者组织的管理，对其工作提出建议、批评和进行监督；可以要求志愿者组织出具志愿服务证明。（5）参加志愿服务的保障。接受与志愿服务有关教育、培训；获得从事志愿服务工作必需的条件和必要的保障；请求志愿者组织帮助解决在志愿服务活动中遇到的实际困难和问题。（6）志愿者的个人信息未经志愿者本人同意不得公开；有困难时优先得到志愿服务。（7）志愿者依法享有的其他权利。 5．志愿者的义务志愿者参与志愿服务具有自愿性和无偿性，然而，并不意味着可以免除其相关义务。明确志愿者的义务与赋予志愿者权利一样，也具有促进和保障志愿服务的作用。综合目前我国志愿服务规范性文件，志愿者的义务主要有如下几个方面的规定：（1）遵守志愿者组织的章程和制度。（2）履行志愿服务承诺，完成参加的志愿服务工作。（3）维护志愿者组织的声誉和形象。（4）尊重志愿服务对象，不得损害志愿服务对象的合法权益。（5）不得向志愿服务对象索取或者变相索取报酬。（6）不得以志愿者身份从事营利性活动或违背社会公德的活动。（7）参加志愿服务所需的教育和培训。（8）按照规定佩戴和使用志愿服务标识。（9）不能继续从事志愿服务活动时，提前告知志愿服务组织。（10）法律、法规规定的其他义务。 6．志愿服务协议的签订志愿服务协议作为明确志愿者组织、志愿者与志愿服务对象之间的文件，是伴随着志愿服务规范化进程而产生的。志愿服务协议有书面形式与口头形式两种。志愿服务协议的内容主要包括：志愿服务内容、时间和地点；参加志愿服务的条件；志愿者的培训；志愿服务成本的分担；风险保障措施；志愿者责任的免除；协议的变更和解除；争议解决方式；需要明确的其他事项。7．适当与安全开展志愿服务志愿者组织安排志愿服务活动，应当与志愿者的年龄、身体等条件相适应，与志愿服务项目所要求的知识技能相适应，不得安排志愿者从事超出约定范围的志愿服务活动。安排未成年人参加志愿服务活动，应当与未成年人的身心特点相适应，并征得未成年人的监护人同意。志愿者组织应当为志愿者从事志愿服务活动提供必要的安全、卫生、医疗等条件和物质保障，开展知识和技能培训和安全教育，甚至必要时提供相应保险等。 8．志愿服务的激励表彰机制志愿服务的激励与表彰制度不仅有利于鼓励志愿者，调动其积极性，而且，有利于吸引更多人参与志愿服务。各地志愿服务条例均对此有所设计。有的规定，政府有关部门或志愿者协会根据志愿服务时间和工作实绩，对表现突出的志愿者、志愿者组织给予表彰和奖励。 9．志愿服务的社会支持志愿服务地方规范性文件围绕社会支持、企业支持、学校支持、媒体支持等多个方面，作出相关规定，以实现全社会支持志愿服务。例如，提倡具备条件的公民参加志愿服务、尊重志愿者的劳动；以及招工、招生时对志愿者的优惠措施等。 10．法律责任目前，我国志愿服务地方规范性文件有的对志愿服务中的争议的解决途径作了规定；有的则规定了侵犯志愿服务对象、志愿者或志愿者组织合法权益以及侵犯志愿服务标志、名誉的行为的法律责任。
三、我国志愿服务的发展志愿服务起源于19 世纪初西方国家宗教性的慈善服务。我国的志愿精神和志愿活动可以追溯到20 世纪60 年代中期，我国曾经对亚洲、非洲的许多发展中国家进行大量的国际援助，派遣了大量的志愿人员到国外参与相应的项目。我国政府 1981 年开始了长期的联合国志愿人员项目的合作。外经贸部中国国际经济技术交流中心负责联合国志愿人员组织在华项目的执行。志愿服务的理念在我国推展开来。在 20 世纪 80 年代后期，我国开始有自己的志愿活动和志愿者。改革开放以后，我国最早的志愿者产生在社区服务的层次上，并逐步建立社区志愿组织。20 世纪 90 年代初期，在共青团系统形成另一支志愿者队伍，并产生了全国性志愿者组织——中国青年志愿者协会。
目前，我国志愿服务作为一种公益活动，是中国传统文化与西方志愿精神的结合，是学 雷锋活动的创新和发展。近年来，志愿服务精神和理念已为我国民众普遍认同，人人参与志愿服务。各种形式的志愿服务活动发展很快，党员志愿者、社区志愿者、职工志愿者、青年志愿者、大学生志愿者、巾帼志愿者、家庭志愿者、老年志愿者、扶残助残志愿者、红十字志愿者、治安志愿者、科普志愿者等各类志愿服务队伍比较活跃，成为社会主义精神文明建设的重要力量。 2006 年10 月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出： “以相互关爱、服务社会为主题，深入开展城乡社会志愿服务活动，建立与政府服务、市场服务相衔接的社会志愿服务体系”，志愿服务在构建社会主义和谐社会中日益发挥重要作用。内容主要包括：志愿服务内容、时间和地点；参加志愿服务的条件；志愿者的培训；志愿服务成本的分担；风险保障措施；志愿者责任的免除；协议的变更和解除；争议解决力式；需要明确的其他事项。本章涉及的主要政策法规《中华人民共和国公益事业捐赠法》《中华人民共和国企业所得税法》《中华人民共和国个人所得税法实施条例》《财政部、国家税务总局、民政部关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》《卫生部接受社会捐赠财产管理暂行办法》《救灾捐赠管理办法》《社会团体登记管理条例》《基金会登记管理条例》《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》《彩票管理条例》．《财政部关于印发（彩票公益金管理办法）的通知》《中国慈善事业发展指导纲要（2006～2010 年）》《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决定》《中华人民共和国红十字会法》《关于促进慈善类民间组织发展的若干意见》（民政部，2005 年）《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国残疾人保障法》《中华人民共和国老年人权益保障法》《中华人民共和国突发事件应对法》《社会团体登记管理条例》《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若予重要问题的决议》《中共中央关予构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》《中央精神文明建设指导委员会关于深入开展志愿服务活动的意见》《国务院关于印发<中国 21 世纪初可持续发展行动纲要）的通知》《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》《民政部、中国社会工作者协会关于进一步开展社区服务志愿者活动的通知》《民政部、全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国残疾人联合会、中国红十字会总会、全国老龄工作委员会办公室、中国关心下一代工作委员会、中国社会工作协会关于进一步做好新形势下社区志愿服务工作的意见》《中央组织部、中央宣传部、民政部、司法部、教育部、农业部、文化部、卫生部、国家人口计生委、国务院扶贫办、共青团中央、全国妇联、中国科协关于在农村基层广泛开展志愿服务活动的意见》《关于深入推进学生志愿服务活动的意见》《中国青年志愿者协会章程》《中国注册志愿者管理办法》《中国红十字志愿服务管理办法》．《中国红十字志愿服务 2007-2010 年发展规划》《中国社区志愿者注册管理办法》。